A Câmara dos Deputados aprovou parte das modificações feitas no Senado ao projeto de lei complementar (PLP) que regulamenta as regras de transparência, execução e impedimentos técnicos de emendas parlamentares ao Orçamento. A proposta será enviada à sanção presidencial.
De autoria do deputado Rubens Pereira Júnior (PT-MA), o Projeto de Lei Complementar (PLP) 175/24 surgiu devido à decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) de suspender a execução de emendas parlamentares até que sejam definidas regras sobre controle social, transparência, impedimentos e rastreabilidade.
O relator, deputado Elmar Nascimento (União-BA), rejeitou nesta terça-feira (19) mudanças significativas no texto propostas pelo Senado, como o aumento de 8 para 10 do total de emendas de bancada estadual. Segundo o relator, esse aumento poderia ser interpretado como extrapolação dos termos acordados com os outros Poderes.
Elmar Nascimento também rejeitou o fim da destinação de 50% das emendas de comissão para ações e serviços de saúde, como decidido pelo Senado. “Isso vai no sentido contrário do inegável mérito e da crescente demanda de recursos para aprimoramento e expansão dos serviços de saúde”, declarou.
Já o autor do projeto, Rubens Pereira Júnior, ressaltou que a proposta aprovada tem avanços na transparência para todos os tipos de emendas parlamentares (individuais, de bancada e de comissões). “E passa ter a obrigatoriedade de a ‘emenda Pix’ já vir com a definição do objeto, não é mais uma simples transferência. Todo mundo vai poder acompanhar qual o objeto daquela transferência especial”, explicou.
Emendas de modificação
O Plenário acatou sugestão de deixar as emendas de modificação fora do limite do arcabouço fiscal previsto no texto, se elas forem de interesse nacional, podendo ter destinatário ou localização específica se isso já constar do Projeto de Lei Orçamentária (PLOA).
Como um dos dispositivos constitucionais impugnados pelo Supremo trata dos limites totais das emendas parlamentares, o projeto fixa novo parâmetro de valor, seguindo diretriz da decisão do Supremo que prevê “obediência a todos os dispositivos constitucionais e legais sobre metas fiscais ou limites de despesas”.
Atualmente, 3% da receita corrente líquida da União no exercício anterior são direcionados às emendas parlamentares (2% para individuais e 1% para bancada) do ano seguinte. Esse parâmetro acaba por permitir um crescimento dos valores acima dos definidos pelo novo regime fiscal (Lei Complementar 200/23).
De acordo com o texto aprovado, exceto para emendas de correção de erros ou omissões, as emendas parlamentares para despesas primárias em 2025 seguirão o critério da receita líquida. No caso das emendas de comissão, o valor será de R$ 11,5 bilhões.
A partir de 2026, o limite seguirá a regra do regime fiscal: correção do valor do ano anterior pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) mais crescimento real equivalente a 70% ou 50% do crescimento real da receita primária de dois anos antes, conforme o cumprimento ou não de metas fiscais.
No caso das emendas não impositivas (de comissão), o valor global será o do ano anterior corrigido pelo IPCA de 12 meses encerrados em junho do ano anterior àquele a que se refere o Orçamento votado.
Limite de crescimento
Segundo a versão aprovada, o limite de crescimento do valor das emendas modificativas não seguirá a regra do arcabouço fiscal se elas, cumulativamente:
- tratarem de despesas não identificadas como emenda parlamentar;
- forem de interesse nacional e não contenham localização específica na programação orçamentária, exceto se esta localização constar do projeto de Lei Orçamentária Anual;
- não tiverem destinatário específico, exceto na hipótese de essa destinação constar do projeto de Lei Orçamentária Anual.
Emendas de bancada
No caso das emendas de bancada, permanece o texto da Câmara, que fixa a quantidade em oito emendas para todas as bancadas estaduais. Os senadores propunham dez emendas.
Por fora dessa conta, poderão ser apresentadas ainda até três emendas por bancada para continuar obras já iniciadas até sua conclusão, desde que haja objeto certo e determinado e constem do registro de projetos de investimento previstos na Constituição. Esses investimentos têm duração de mais de um exercício financeiro.
Caberá à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) definir quais serão esses projetos de investimento além daqueles com registro centralizado pela União, conforme informações de custo, objeto e localização geográfica enviados pelas bancadas estaduais ao Poder Executivo.
As bancadas não poderão designar recursos genericamente em uma programação que contemple projetos com obras distintas em vários entes federados, exceto se for para região metropolitana ou região integrada de desenvolvimento, cujas emendas deverão indicar de forma precisa seu objeto.
Mudança aceita pela Câmara retirou do texto a necessidade de esse objeto ser no estado representado pela bancada. Porém, será possível destinar recursos para outras unidades da Federação se forem projetos de amplitude nacional.
Ações prioritárias
Outra possibilidade de aplicação desse tipo de emendas será em ações e equipamentos públicos prioritários para a bancada, mas esses recursos não poderão atender a demandas ou a indicações de cada membro da bancada.
Não poderá haver ainda a individualização de emenda ou programação, embora seja admitido destinar o dinheiro a outra unidade da Federação desde que a matriz da empresa tenha sede em estado diverso daquele no qual será realizada a compra de equipamentos ou a realização dos serviços.
Será vedado apresentar emenda cuja programação possa resultar, na execução, em transferências voluntárias ou convênios para mais de um ente federativo. A exceção será para fundos municipais de saúde.
Parte independente
Quanto à possibilidade de divisão do valor da emenda, cada parte independente não poderá ser inferior a 10% do valor total da emenda, exceto para ações e serviços públicos de saúde.
O texto considera parte independente:
- a compra de equipamentos e material permanente por um mesmo ente federativo;
- a realização de despesas de custeio, desde que possíveis de serem executadas na mesma ação orçamentária; e
- a compra de equipamentos e material permanente em uma mesma ação orçamentária.
Ações prioritárias
Em vez de ações estruturantes, como previsto no texto original, o texto aprovado classifica as seguintes ações como prioritárias, à escolha da bancada:
- saneamento;
- habitação;
- saúde;
- adaptação às mudanças climáticas;
- transporte;
- infraestrutura hídrica;
- infraestrutura para desenvolvimento regional;
- infraestrutura e desenvolvimento urbano; e
- segurança pública.
Além dessas áreas, o PLP 175/24 aprovado inclui: turismo; esporte; agropecuária e pesca; ciência, tecnologia e inovação; comunicações; prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação de desastres; defesa; direitos humanos, mulheres e igualdade racial; cultura; e assistência social.
Elmar Nascimento retirou o direcionamento à educação profissional técnica de nível médio, à universalização do ensino infantil e à educação em tempo integral, deixando genericamente a área de educação.
Indicação anual
Devido ao processo de tramitação do Orçamento, os órgãos e unidades executoras de políticas públicas publicarão, até 30 de setembro do ano anterior àquele que se refere o Orçamento, os projetos de investimento por estado com as estimativas de custos e informações sobre a execução física e financeira.
No mesmo prazo deverão divulgar critérios e orientações sobre execução dos projetos e ações prioritárias, a serem observados também em todas as programações discricionárias do Executivo federal (que o governo escolhe se executa ou não).
Estados e Distrito Federal, por sua vez, poderão encaminhar à Comissão Mista de Orçamento plano de modernização e renovação de obras e equipamentos, com estimativas de custos e quantitativos.
Emendas Pix
Conhecidas como “emendas Pix”, as emendas individuais impositivas por meio de transferência especial ganham novas normas. Atualmente, nesse tipo de transferência o dinheiro chega à conta da prefeitura ou estado sem vinculação a qualquer tipo de gasto relacionado a projetos, embora não possa ser utilizado em despesas de pessoal e 70% dele devam estar ligados a investimentos.
Com as novas normas, o autor deverá informar o objeto e o valor da transferência quando da indicação do ente beneficiado (estado, DF ou município), com destinação preferencial para obras inacabadas propostas por ele anteriormente.
Quanto à fiscalização, o texto diz que os recursos repassados dessa forma serão “sujeitos à apreciação do Tribunal de Contas da União (TCU)”.
Terão prioridade de execução as transferências especiais destinadas aos entes federativos em situação de calamidade ou de emergência reconhecida pelo Executivo federal.
Já o ente beneficiado com a emenda Pix deverá indicar, no sistema Transferegov.br, a agência bancária e a conta corrente específica para depósito, comunicando ao TCU, ao respectivo Legislativo e aos tribunais de contas estaduais ou municipais, em 30 dias, o valor recebido, o plano de trabalho do objeto e o cronograma de execução. Terá ainda de dar ampla publicidade.
Nesse tópico, emenda do Senado retornou trecho do projeto original que permite aos órgãos de fiscalização e controle indicar as adequações necessárias se houver inconsistências no plano de trabalho.
Impedimentos técnicos
Todas as emendas parlamentares ao projeto de Orçamento estarão sujeitas, exclusivamente, a hipóteses de impedimento técnico previstas em cada Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a outros 26 casos previstos no texto do projeto.
O projeto aprovado especifica que será proibido impor regra, restrição ou impedimento a emendas parlamentares que não sejam aplicáveis igualmente às programações do Executivo.
Entre os impedimentos técnicos destacam-se:
- objeto incompatível com a ação orçamentária;
- problemas cuja solução demore e inviabilize o empenho da despesa no exercício financeiro;
- ausência de projeto de engenharia aprovado ou de licença ambiental prévia, quando necessários;
- não comprovação de que o ente beneficiado terá recursos suficientes para conclusão do empreendimento ou seu custeio, operação e manutenção;
- falta de pertinência temática entre o objeto proposto e a finalidade institucional da entidade beneficiária;
- não realização de ajustes solicitados em proposta ou plano de trabalho;
- não indicação de banco e conta para receber emenda Pix, gasto de menos de 70% da emenda Pix em despesas de capital, ausência de indicação de objeto a ser executado com recursos de emenda Pix e valor do objeto inferior ao mínimo para celebração de convênios.
Cada área técnica de cada órgão ou ente executor deverá identificar e formalizar a existência de impedimento de ordem técnica, sob pena de responsabilidade. No entanto, caberá também a essas unidades analisar e determinar as providências a tomar para garantir a execução da emenda.
Em relação ao projeto de engenharia e à licença ambiental, poderá ocorrer o empenho dos recursos, com suspensão da execução até que sejam providenciados os documentos.
Emendas de comissão
Sobre as emendas de comissão permanente da Câmara e do Senado, o PLP 175/24 limita sua apresentação para ações orçamentárias de interesse nacional ou regional.
De igual forma, deverá haver identificação precisa do objeto sem designação genérica de programação, exceto para o Orçamento de 2024.
Observadas as programações prioritárias e os critérios técnicos indicados pelo gestor federal do Sistema Único de Saúde (SUS), 50% das emendas deverão ir para esse setor.
A indicação ocorrerá após a publicação da Lei Orçamentária Anual, quando a comissão receberá as propostas das lideranças partidárias depois de consultadas suas bancadas. Em seguida, se aprovadas pelas comissões, os seus presidentes as publicarão e encaminharão aos órgãos executores.
Os critérios e as orientações para execução das programações de interesse nacional ou regional deverão ser seguidas também pelo Executivo federal em todas as suas programações.
Bloqueio
Quanto às regras sobre limitação na execução devido a estimativas de queda de receita, fica de fora o bloqueio orçamentário, podendo ocorrer apenas o contingenciamento de emendas parlamentares.
O bloqueio de recursos é realizado para cumprir o limite de despesas estabelecido pelo arcabouço fiscal e pode implicar o cancelamento da despesa se o resultado fiscal pretendido não for alcançado. Por sua vez, o contingenciamento é realizado para cumprir a meta anual de resultado primário e há mais chance de a despesa vir a ser executada até o fim do ano.
Esse contingenciamento de emendas deverá seguir necessariamente prioridades listadas pelo Poder Legislativo.
Debate em Plenário
O líder do governo, deputado José Guimarães (PT-CE), afirmou que a proposta trouxe uma convergência entre os interesses da Câmara, do governo e do País. “Para dar transparência, celeridade e, sobretudo, rastreabilidade na execução do Orçamento.”
Para o líder do PT, deputado Odair Cunha (PT-MG), o texto da Câmara aprimora a votação do Senado, em especial por manter 50% das emendas de comissão para a saúde. “Este Plenário bem sabe da importância das emendas parlamentares para financiamento da saúde pública, universal e de qualidade Brasil afora”, disse.
Segundo Cunha, as emendas atuais bloqueadas serão tratadas em proposta à parte a partir de acordo no Colégio de Líderes da Câmara.
Críticas
O deputado Cabo Gilberto Silva (PL-PB), vice-líder da oposição, criticou a possibilidade de o Supremo Tribunal Federal (STF) não aceitar o texto da proposta. “O Judiciário já falou, se não aprovarem da forma que queremos não iremos liberar as emendas parlamentares. Vejam só que gravidade”, afirmou.
Para o deputado Chico Alencar (Psol-RJ), as alterações do Senado não melhoraram o texto da Câmara. Ele, porém, afirmou que o texto aprovado na Câmara também não é o ideal, porque mantém grande parte do Orçamento nas mãos do Legislativo. “As emendas chegaram, tornaram-se impositivas, mas vêm ganhando progressivamente uma dimensão que altera a própria estrutura da República e limita o Executivo, qualquer que seja”, disse.
A deputada Sâmia Bomfim (Psol-SP) afirmou que o projeto não atende nenhum dos pedidos de transparência feitos pelo STF. “Em que este projeto atende as reivindicações? Em absolutamente nada”, criticou. Segundo ela, não há garantia de divisão igualitária entre as comissões e tampouco de quem está enviando os recursos.
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